I
REGISTRE CIVIL
La pregonesa del canvi de paradigma pel que fa l'organització del Registre Civil operada per la nova Llei 20/2011, de 21 de juliol , obliga a platejar aquesta primera part del treball en dos fronts: el model organitzatiu, d'una banda, que serà vigent fins el 2014, després d'una vagatio legis de tres anys, amb l'exposició sobre les problemàtiques manifestades al llarg de més de mig segle de la Llei del Registre Civil del 1957 i, d'altra banda, el nou model previst a la reforma i de quina manera respon aquest als problemes pendents. Finalment hem optat per presentar per separat aquestes dues parts, atès que la radicalitat de la reforma no permet posar en comú prou material, des de la perspectiva d'aquest treball, a fi que sigui més entenedor.
A.
El títol II, Dels òrgans del Registre, de la Llei del Registre civil del 1957
Ens trobem al davant d'una Llei preconstitucional que s'ha hagut d'adaptar a les exigències d'un Estat de Dret i democràtic. Aquesta crida a la subordinació jeràrquica ha implicat múltiples modificacions al llarg de la Transició ençà, i àdhuc una causa d'inconstitucionalitat pel que fa un article del títol que analitzem, com veurem més endavant. La dependència del Registre Civil segueix sent, tanmateix, la mateixa. El model organitzatiu, però, s'ha mantingut en essència inalterat des del segle XIX, quan l'any 1870 va atènyer-se la primera Llei del Registre Civil.
Dependència jeràrquica i estructura
L'adscripció del Registre Civil al Ministeri de Justícia és el criteri freqüent, tot i que no uniforme, als Estats membre de la Unió Europea. L'article 9, el primer del títol II que analitzem, palesa aquesta dependència que es tradueix, nogensmenys, en l'atribució quasi generalitzada de les seves funcions a la Direcció General del Registre i el Notariat (d'ara en davant, DGRN). Totes aquelles funcions que no li són encomanades, però, les exerceix directament el Ministeri, val a dir, la direcció del Registre mitjançant la funció normativa, tot dictant Ordres Ministerials, així com en dos procediments excepcionals, que són la modificació de l'estat civil en matèria de nacionalitat (concessió per carta de gràcia, de l'art. 22 CC) i del canvi de cognoms en el supòsit previst a l'art. 58 de la Llei que tractem. Cal esmentar aquí la Subsecretaria del Departament, puix que és la responsable de distribuir els impresos establerts (per l'Ordre Ministerial de 24 de desembre del 1958 i de 20 de juny del 1989), així com d'autoritzar, a través de les seves unitats econòmiques, la despesa relativa a tals impresos. Aquesta Subsecretaria també atén afers de recursos humans i infraestructura de l'Administració de la Justícia, també específicament a les necessitats dels Registres Civils.
Com dèiem, però, el més substantiu de les funcions és exercit per la DGRN. Quan a l'article citat llegim que els Encarregats han de complir les ordres i instruccions del Ministeri i de la Direcció General, el legislador pensa sobretot en les directrius d'aquest últim òrgan que per especialització ofereix unespecialitzat. La doctrina ho té clar: "té la DGRN encomanats tots els assumptes referents al Registre Civil des de la Llei del 1870" , la qual cosa queda provada arran d'una enumeració sintètica de les seves funcions:
(a) dirigeix i inspecciona els Registres i vigila el compliment de la Llei (aquesta és l'anomenada per l'art. 13 la inspecció superior, exercita exclusivament també en nom del Ministeri de Justícia, com estableix l'art. 9 de la Llei que tractem),
(b) emet un informe de l'avantprojecte de Lleis i normes que afectin matèries de la seva competència (bàsicament, "l'ordenació dels registres i instruments públics" que diu l'art. 149.1.8è CE),
(c) resolució de recursos contra resolucions de l'Encarregat del Registre, que posen fi a la via governativa,
(d) resolució d'expedients tramitats de forma directa (és excepcional) per la Direcció General (adquisició de nacionalitat per residència, de dispensa del requisit de residència legal a Espanya a efectes de recuperar la nacionalitat perduda, de dispensa matrimonial, autorització de matrimoni secret, canvi i conservació de noms i cognoms),
(e) dictat d'instruccions sobre organització i funcionament,
(f) estudi i formulació de resolució de consultes de tota mena. La DGRN s'estructura en dos Subdireccions. La primera és de Nacionalitat i Estat Civil, encarregada de les funcions que han estat enumerades i que per tant representa la secció que en aquesta primera part del triball ens interessa, mentre la segona és del Notariat i els Registres de la Propietat i Mercantil (que tornarem a veurem més profundament a la segona i tercera part d’aquest treball).
L'article 9 també ens parla dels Encarregats del Registre Civil, que són sens dubte la peça central de l'entrellat organitzatiu d'aquests. Com veurem, el model espanyol opta a la Llei del 1957 per la judicialització del servei. Els Registres Municipals són a càrrec dels Jutges de Primera Instància, de manera directa, o bé indirectament per delegació a Jutges de Pau. El Registre Central està integrat per dos Magistrats. Finalment, la regla general sobre els Registres Consulars és que aquests estiguin controlats per Cònsuls d'Espanya a l'estranger (l'excepció és aquí que sigui un Agent consular honorari). Pel que fa aquest últim Registre, hi pren part el Ministeri d'Afers Exteriors; les seves funcions són: (a) comunicar al Ministeri de Justícia quins són els Consolats d'Espanya a l'estranger i (b) designar el funcionari que efectuarà les inspeccions i autoritzarà les delegacions de les inspeccions. Com veiem, dos dels tres Registres configurats per l'art. 10 de la Llei del Registre Civil estan avui dia encara controlats per autoritats judicials.
L'art. 2.2 de la LO del Poder Judicial ens aclareix que hi ha, per destriar els conceptes en l'enumeració, una potestat jurisdiccional que no ha de confondre's amb les funcions específicament pròpies del Registre Civil. La diferència entre la potestat d'autoritats judicials en tant que tals i les funcions registrals també es posa de manifest, d'acord amb les instruccions de la DGRN, que mentre els Jutges i Magistrats gaudeixen d'independència constitucional, els Encarregats han d'obeir indefectiblement els manaments imperatius del Ministeri de Justícia i DGRN, pel que fa qualsevol tipus d'afer, sigui formal o subtantiu.
Els Presidents dels Tribunals Superiors de Justícia han substituït des del 23 de maig del 1989 els Presidents dels Tribunals i Audiències en les tasques de vigilància i inspecció d'autoritats judicials de rang inferior, talment disposa l'art. 172, apartats 1 i 2, de la LOPJ. Aquests magistrats, que representen la instància judicial màxima a la Comunitat autònoma corresponent, ostenten les funcions d'inspecció ordinària (per ministeri de l'art. 13, apartat segon), de control en cas de deteriorament o destrucció dels assentaments registrals i la tramitació de queixes per endarreriments indeguts.
Respecte el citat art. 13, apartat segon, cal afegir que els Registres Consulars i el Registre Central no són inspeccionats . Almenys, l'art. 13 no en diu res. No pot negar-se, tanmateix, a què el Registre Central revisi la correcció formal de les tasques dels Registres Consulars.
Encara pel que fa la vigilència i inspecció, però ara en tarannà extraordinària, la té encomanada el Ministeri Fiscal. Aquesta tasca, que és de caire genèric, també s'aplica a la concordança entre l'inscrit i la realitat extraregistral. Així mateix, és part en els judicis ordinari atenents a la rectificació de les inscripcions, sense oblidar que el seu dictàmen per a aquestes rectificacions és preceptiu.
Finalment, hi ha una sèrie d'autoritats i funcionari que ocasionalment tenen facultats per a realitzar actes relatives a l'estat civil. Aquí el subjecte que excepcionalment complirà amb funcions registrals serà la màxima autoritat en un cert escenari de perill, risc o aïllament, davant del qual no és possible actuar normalment. En naus, per exemple, el Contador del vaixell de guerra, el Comandant o el Capità, segons correspongui. Respecte els fets esdevinguts en "campaña", el Comandant de la unitat o, en defecte, qualsevol Oficial encarregat. Igualment, si els fets s'esdevenen a un establiment públic (com ara a una presó o hospital), serà encarregat el funcionari responsable de la direcció. També hi ha un conjunt de supòsits en què una autoritat governativa local (en cas que el Registre deixi de funcionar, en defecte d'altres delegats adscrits ordinari, o quan aquest és traslladat, quan deixés d'estar operatiu durant més d'un dia).
Model i desglossament
El model de l'organització en concret del Registre Civil es distancia lleument del dels països de l'òrbita de la Comissió Internacional de l'Estat Civil. Aquests Estats -que són Alemanya, Àustria, Bèlgica, Espanya, França, Grècia, Holanda, Itàlia, Luxemburg, Portugal, Suïssa i Turquia- han adoptat majoritàriament els següents criteris que configuren un diguem-ne model europeu de l'organització registral civil: (a) dispersió del servei, perquè no existeix un Registre Civil Central, tot i que amb excepcions (a Alemanya, centralitzen els llibres de família; a Àustria, els noms; a Luxemburg, els divorcis; així com alguns països conserven duplicats, com Bèlgica, França, Holanda i Luxemburg), (b) sistema de foli real, (c) heterogeneïtat dels Registres i (d) respecte el personal registrador, el càrrec és atribuït a funcionaris o oficials de l'estat civil (a Alemanya, Àustria, Holanda, Itàlia i Suïssa) o bé a autoritats municipals (Bèlgica, França i Luxemburg). Fet aquest apunt de dret comparat, vegem primmiradament el cas espanyol.
Com hem dit, Espanya s'allunya, per les raons de context històric, d'aquest model propi relativament de la majoria dels Estats europeus. Els seus criteris d'organització són aquest:
(A) respecte el territori, opta per un sistema intermedi en el qual predominen els postulats de la desconcentració (es considera talment per dos motius: primer de tot, perquè els Encarregats del Registre són Jutges de Primera Instància per a tota la seva demarcació territorial, tot actuant els Jutges de Pau, com després veurem, per delegació d'aquests en cada municipi; en segon lloc, perquè existeix un Registre Civil Central). Com ja s'ha vist, l'art. 10 de la Llei del Registre Civil configura un disseny tripartit, al capdavant del qual hi ha els Registres Municipals. L'organització d'aquests és la peça verament clau del model. El criteri doctrinal majoritari coincideix fins avui en la idea que la desconcentració territorial del servei (que mai no s'ha de confondres, com no fa la nota al peu anterior, amb descentralització) és convenient per al nostre model d'Estat i societat. Tot plegat sense perjudici de l'existència de Registres de caràcter principal i altres de caràcter secundari (o, dit altrament, Registres pròpiament dits i oficines auxiliars que es limiten a rebre les sol•licituds i a enviar-les als Registres). Aquest debat territorial és abastat profundament per la reforma del 2011, que veurem a la segona part d'aquesta secció del treball.
La distribució dels Registres Civils és susceptible d'una graduació en funció del territori. Ambdós criteris, la concentració i la desconcentració d'oficines, ofereixen avantatges i inconvenients. La concentració presenta els avantatges d'estalvi de personal (menor número i major possibilitat de selecció), d'eliminació de problemes competencials i facilitació d'obtenció de dades en minvar la dependència del lloc on es produeix el fet. El seu inconvenient és el distanciament entre fet i inscripció. D'altra banda, la dispersió té com principals avantatges la connexió entre fet i inscripció i l'eliminació dels problems de les grans organitzacions. Els seus desavantatges són la dificultat de bastir-los de personal qualificat i la dificultat de la recerca de dades si no es coneix el lloc on s'ha esdevingut el fet" .
L'art. 11, apartat primer, disposa que "existirà, almenys, un Registre per a cada terme municipal". Sobre això insistirem més endavant. L'autora Pérez de Lara opina, com també veurem després, que hauria d'haver-hi una organització com a mínim doble, ja que caldria un model especial per a les grans poblacions, que flexibilitzés el criteri general.
Com a excepció que sí flexibilitza el criteri general, però no per raons de pes com ara la particularitat de les grans viles d'Espanya, ans per causes anecdòtiques, històriques i simbòliques, és el cas de Gibraltar i, fins fa poc, la Seu d'Urgell. En ambdós casos es dóna un perllongament de la competència del Registre fora del territori municipal (no per raó de la secció quarta, que és regla general). Es manté en el cas de la Línia de la Concepció i es mantenia fins el RD 1183/1994 per a la Seu d'Urgell un allargament de la competència sobre els ciutadans de l'Estat a territori "anglès" i andorrà, respectivament.
(B) respecte el foli registral, també s'opta per un criteri intermedi, on s'imposa el principi de territorialitat o predominantment real (val a dir, naixement, matrimoni, defunció i primera representació legal s'inscriuen al Registre del lloc on s'esdevenen), sense perjudici de l'ambigüitat que al foli corresponent a la inscripció del naixement s'hi fa referència a fets de l'estat civil ja inscrit a altres seccions (la qual cosa defineix una imatge de foli personal).
(C) pel que fa les funcions que realitzen els Registres Civils, n'hi ha tres (com ja s'ha vist, art. 10), Municipal, Central i Consular. Els municipals tenen caràcter territorial, sense esguardar la nacionalitat. El Central desa els duplicats dels Consulars i té caràcter residual i supletori respecte les funcions dels altres dos. El Consular recull els fets esdevingut per nacionalitzats espanyols a l'estranger.
1. Els Registres Municipals tenen competència, com es desprèn dels punts anteriors, territorial. Inscriuen els fets esdevinguts en un cert lloc -que, com a norma, serà el terme municipal- malgrat afecti estrangers. L'excepció registral pel que fa el terme municipal, com estableix l'art. 11 de la Llei, està contemplada per la secció quarta (tutela i representacions legals), la qual serà única per a tota la circumscripció del Jutjat de primera instància. Com hem dit més a dalt, això motiva que hi hagi Registres municipals principals i d'altres de delegats o secundaris.
Segons el cens del 2012, el nombre de municipis d'Espanya és de 8.116. L'autora Pérez de Lara, ja a l'any 96, proposava la informatització del servei, que és la que ara planteja la reforma legal. A l'hora d'opinar sobre l'oportunitat d'aquesta transposició entractament informàtic cal tenir en compte una dada: les actuacions dutes a terme en capitals de província suposava l'any 1991 més del 49% del total, xifra que es complementa amb què certs Registres municipals no van actuar cap inscripció en tot aquell any. Podríem dir que amb la mera integració d'una eina molt difosa, com són els ordinadors, a una realitat tant necessària, que són els Registres, queden tot d'una solventat el problema de fons del debat territorial.
2. Els Registres Consulars hi són arran "la conveniència de continuar la vinculació dels nacionals amb el seu país d'origen" . S'hi inscriuen tots els actes d'estat civil que afectin als espanyols a l'estranger. Els Encarregats són els Cònsuls d'Espanya a l'estranger, els quals no tenen assitència de cap Secretari (com és regla en els Registres Municipals, com veurem més abaix). Les funcions d'aquests Registres són les mateixes que els municipals.
3. El Registre Central, que s'ubica a Madrid, és a càrrec de dos Magistrats, com estableix el RD 644/1990. Sobre aquest Registre no hi intervé el Ministeri Fiscal, però sí, per a expedients sancionadors, la DGRN. Les seva competència està dividida en tres blocs: (a) la residual (tot el que no correspongui, com ja s'ha dit, als dos altres Registres), (b) la inscripció de matrimonis secrets, siguin civils o religiosos i (c) la inscripció dels duplicats de les actuacions dels Registres Consulars (l'art. 12 estableix les relacions entre els Registres Consulars i el Central, on es centralitza tota la informació dels ciutadans de l'Estat a l'estranger).
(D) sobre el personal encarregat, hi ha un model de judicialització (aquí va ser on més van pesar raons històriques per triar aquest model: en primer lloc, s'encomana el servei a autoritats judicials -val a dir, a un òrgan ja existent abans del 1870- perquè hauria implicat una despesa econòmica inassumible en aquells decennis de lluites colonials, en segon lloc, per l'escassa formació de les autoritats municipals (com és el model belga, francès i luxemburguès) i, en tercer lloc, perquè aquests capitostos dels pobles i ciutats estaven massa polititzats).
L'atribució del servei a un Encarregat que és una autoritat judicial es contraposa al principi d'especialització. L'Encarregat serà segur, en aquest disseny, que tindrà la necessària formació en dret, però pot de vegades posar-se en entredit que tingui un coneixement prou concret en matèria registral. Aquí hi ha una problemàtica a la qual també respon al reforma de l'any passat.
La LO del Poder Judicial és clara en el seu art. 86 sobre aquest punt: "El Registro Civil estará a cargo de los Jueces de Primera Instancia y, por delegación de estos, de los de paz". Al seu apartat segon s'afegeix: "La Ley de Planta determinará las poblaciones en las que uno o varios jueces desempeñarán con exclusividad funciones de Registro Civil, y en las ciudades en que hubiere más de un juzgado de primera instancia, cual o cuales de entre ellos se encargarán del Registro Civil". D'aquesta manera queda fitada la judicialització del servei que és un servei que, segons l'Enquesa del 1992 (que s'enllestí en el Llibre Blanc de Modernització dels Registres Civils), convé abandonar. La reforma del 2011 escolta aquest prec (deroga l'art. 86 citat), en atenció als seus dos motius forts: la potestat juridiccional és aliena a la matèria funcionalment registral, d'una banda, i implica una sobrecàrrega de feina per a un cos judicial ja prou enfeinat, de l'altra . Sobre el segon punt, pensem per exemple en les declaracions sentides darrerament en relació a la crisi financera: el bon funcionament dels jutjats -la qual cosa inclou la seva rapidesa resolutòria- és un factor positiu a l'hora de sortir de l'atzucac.
Endemés, cal dir que la inspecció ordinària (no pas la superior que, com s'ha vist, s'encomana a la DGRN) correspon a les autoritats judicials de jerarquia superior segons les ordenacions de la LOPJ.
Cal dir, en darrer terme, que l'Encarregat del Registre és, com a regla general, un òrgan de tarannà unipersonal. Aquesta unipersonalitat no topa amb l'existència de figures com el Secretari, en qualitat d'assistent, com a subjecte que tracta tasques complementàries i molt sovint concorrents de l'Encarregat. La mateixa existència del Secretari és "no pacífica" . A la praxi, els funcionaris que fan les funcions de Secretari són els de l'Ajuntament, tot i que també acostumen a ser-ho, com sembla decantar-se preferentment la LOPJ (arts. 472 a 483), Secretaris Judicials. Resulta avui dia "difícil determinar el paper que duen a terme", puix que la Instrucció del DGRN del 10 de març del 1989 ha contribuït molt minsament a aclarir-lo. El que almenys és segur és que sota la dependència directa el Secretari trobem Oficials (que tramiten assumptes, fan actes de comunicació, notificació i substitueixen el Secretari), Auxiliars (fan tasques executives no resolutòries i substitueixen eventualment els Oficials), Agents (duen a terme actes de comunicació i actuen com a Policia Judicial amb caràcter d'agents de l'autoritat) i Metges Forenses (constitueixen un cos titulat superior al servei de l'Administració de la Justícia que té encomanades funcions comprovatòries en relació a naixements i defuncions, entre d'altres, en la voluntat genèrica del legislador de concordança entre Registre i realitat extraregistral).
Fora d'aquestes categories, existeix el Registre de la Família Reial d'Espanya. Segons alguns, va ser creat per tancar de forma definitiva qualsevol polèmica dinàstica que la nissaga dels carlistes provessin a fer revifar. Està regulat pel RD 2917/1981, que disposa que el Registre és a càrrec del Ministre de Justícia, que té com a Secretari la DGRN (art. 2, apartat primer). Està integrat per un sol Llibre especial, on s'hi anota tot (art. 3). Les certificacions només poden ser expedir-se a petició del Rei o de l'Autoritat Regent (art. 4).
El seu règim supletori és el que estableix la Llei del Registre Civil i el seu Reglament. La reforma legal de l'any passat no fa ni tan sols esment d'aquest Registre paral•lel de caràcter, des del punt de vista jurídic, merament simbòlic.
Règim sancionador
Conseqüència de l'activitat inspectora és el règim sancionador. S'ha vist al llarg d'aquestes pàgines, a títol d'esment, que la inspecció superior correspon en exclusiva a la DGRN, mentre la inspecció ordinària escau al President del TSJ de cada Autonomia, sense perjudici que puguin posar-se de manifest casos de negligència o culpa per raó de queixes dels particulars (que coneixerà el TSJ), qualsevol funcionari o el mateix Ministeri Fiscal.
L'art. 14, insconstitucional , estableix la classe de sancions que poden ser imposades (parla de "multes"), tot fixant una graduació segons la gravetat de la infracció. La raó de la inconstitucionalitat sobrevinguda rau en la indeterminació de les infraccions i, per tant, radica en la vulneració tàcida de l'art. 25 de la Constitució espanyola.
El primer que cal dir és que, en cas de delicte o falta, la sanció administrativa i/o disciplinària donarà preferència al càstig penal, menant la causa a l'autoritat judicial penal. Aquest règim es manté, malgrat desvinculat de les especificitats registrals. Comenta l'autora, emperò, que la regulació de la LO del Poder Judicial de la responsabilitat dels jutges i magistrats, que són encara els Encarregats del Registre Civil, no pot satisfer, precisament, les situacions pròpies del Registre . L'arbitrarietat possible, doncs, queda obertament impune.
Per últim, hi ha una ineficàcia pràctica de les sancions previstes, atesa la irrellevant quantia de la multa, que va de les 50 a 2.000 pessetes.
Aquesta problemàtica ha quedat totalment oberta, ja que la nova Llei del Registre Civil no basteix un règim sancionador específic, essent necessari remetre a les generalitats de la Llei 30/92.
B.
El títol III, Estructura i dependència del Registre Civil, de la Llei del Registre civil del 2011
L'organització del Registre Civil resulta aparentment una qüestió formal de nul•la transcendència pràctica. No és exacte, ja que la reforma operada en matèria registral civil para especial atenció a l'organització com a clau de volta per a la millora del sistema. La novetat més rellevant en aquest punt és, en termes generals, la informatització del Registre Civil, la qual cosa, per si sola, ens permet parlar del nou model que anuncia l'exposició de motius de la Llei.
Hem de reconèixer d'entrada les limitacions amb les quals ens enfrontem a l'hora d'exposar les novetats i modificacions que opera sobre el model anterior aquest nou model. L'absència quasi absoluta d'estudis al respecte, lligada a la manca de rodatge com a mínim fins d'aquí dos anys, impedeixen una anàlisi de fons i experta sobre la qüestió.
El primer que hem de remarcar fefaentment és que la majoria de les opinions que expressa l'autora Pérez de Lara, en el Comentari de la Llei del 1957, a fi de perfeccionar aquesta, han estat tàcita o expressament tingudes en comtpe a l'hora de legislar la Llei del 2011. Tan pel que fa la informatització com sobre molts altres punts, les seves recomanacions semblen força encertades atesos els nostres temps. L'abast d'aquesta reflexió es circumscriu, és clar, estrictament a la vessant organitzacional del Registre Civil, puix que no he estrat, per a realitzar aquest treball, en el calat de les reformes d'altres parts del mateix cos legal.
Tot comptant, enumerem i expliquem les línies generals, pel que fa la nova organització, del Registre Civil que començarà a rutllar a partir del 2014.
I. Es passa a un sistema de foli caracteritzat per ser més personal, abandonant l'intermedi preponderantment real. L'E.M. aclareix que "la Llei abandona el vell neguit per la constatació territorial dels fets relatius a les persones [...] prioritza l'historial de cada individu". En termes legals, aquesta idea moral es tradueix en què "se suprimeix la tradicional divisió del Registre Civil en seccions".
En aquesta línia, l'art. 10 és prou unívoc: "la sol•licitud d'inscripció i la pràctica d'aquesta es podrà efectuar en qualsevol de les Oficines Generals del Registre Civil amb independència del lloc en què es produeixin els fets o actes inscrivibles". Igualment, segons l'art. 5.1: "cada persona tindrà un registre individual".
II. Es produeix la desjudicialització dels Encarregats del Registre. L'E.M. escriu que seran "funcionaris públics diferents d'aquells que integren el poder judicial de l'Estat". Això provoca la modificació de l'art. 86 de la LO del Poder Judicial per part de la LO 8/2011, de 21 de juliol, complementària de la LLei de Registre Civil. La voluntat del legislador consisteix a assegurar "una major uniformitat de criteris i una tramitació més àgil i eficient dels diversos expedients, sense perjudici de la tutela judicial efectiva a la qual tenen dret tots els ciutadans". Cal emmarcar aquesta modificació, precisament, en la idea del Ministre de Justícia, Francisco Caamaño, d'agilitació dels processos, culminada per la Llei 37/2011 de mesures d'agilitació processal.
III. La informatització, que inclou automatització. Un canvi que, com hem dit, és el central de la reforma i alhora raó de la vacatio legis inusualment allargassada. És causa d'una "vocació modernitzadoran" que permet que, d'ara en davant, hi hagi "un Registre únic [...] accessible electrònicament" (com repeteix l'art. 3.1 de la nova Llei). Així, tot i que d'una banda l'accés serà "universalitzat", la gestió es manté "territorialitzada". Aquí, ben probablement, resulta estèril i eixorc seguir entenent el fenomen d'acord amb l'esquema noucentista de descentralització o desconcentració (malgrat se'ns digui, de forma lacònica, que "l'estructura organitzativa ben diferent ha de tenir present les Comunitats autònomes", concretant-se en l'existència d'una Oficina General per a cada CCAA, a la qual s'hi sumaran segones i terceres per cada mig milió d'habitants). A més, ens parla del fet que "la descentralització és aquí tinguda en compte també pel que fa la distribució de competència". El que resulta prou palès és que aquesta configuració del servei, vinculant-se al Document d'Identitat Electrònic i a la signatura electrònica, aporta grans beneficis.
La informatització -o, millor dit, els genèrics mitjans electrònics- es prediquen imperativament també pel que fa la comunicació i relacions entre les diverses oficines del Registre Civil, com estableix l'art. 8.1 de la nova legislació.
IV. Nova protecció de dades i de la intimitat. Arran de la Constitució espanyola es ponderaran les funcions dels Encarregats del Registre Civil respecte les nostres dades personals i, doncs, aquella part de la intimitat constitucionalment protegida, amb les exigències qualitatives pròpies d'un Estat de Dret que s'encasta de forma vinculant dins de la Convenció Europea de Drets Humans. Cal tenir a l'horitzó, igualment, la LO 15/1999 de Protecció de Dades de Caràcter Personal, a la qual remet l'art. 3.3 de la nova Llei.
Alhora, molts elements es mantenen substancialment inalterats. La dependència del Registre Civil al Ministeri de Justícia segueix sent la mateixa a instància de l'art. 3.2 i 20.1 de la nova Llei del Registre Civil. La divisió tripartita es manté; ara bé, amb supressió en bloc de tots els altres òrgans jurisdiccionals que abans envoltaven l'activitat registral civil, endemés de grans canvis interns a cadascun dels òrgans, sobretot als dos primers.
A. D'una banda, es substitueixen els "Registres Municipals" per les "Oficines Generals" (art. 20.1.2on i sobretot 22 de la Llei). Aquestes novelles Oficines seguiran depenent orgànicament i jeràrquica de la DGRN i compliran en essència amb les mateixes funcions que abans, tot i que amb l'obvi gir en el modus operandi fruit de la tecnificació del servei.
B. D'altra banda les funcions de l'Oficina Central pateixen canvis importants (sembla que una certa ampliació de competències respecte l'anterior Llei), tot i seguir mantenint la inscripció de "assentaments extesos en Registres estrangers" (art. 21.2.2on).
C. Finalment, les noves Oficines Consulars no pateixen pas cap canvi, ni objectiu ni subjectiu, car segueixen estant dirigides pels Cònsuls d'Espanya i, en defecte, pels funcionari diplomàtics (art. 23 i 24).
La DGRN segueix sent "el centre directiu i consultiu del Registre Civil d'Espanya", com diu l'art. 25 de la LLei. Entre les seves funcions ja no hi és apuntada la d'inspecció superior, baldament sí la de "supervisió i coordinació", segons l'art. 26.3er de la Llei. Endemés i en la línia que, almenys aparentment, es palesa a la nova Llei (com hem dit pel que fa l'Oficina Central), hi ha una certa ampliació, de tipus lleu, competencial i funcional respecte la Llei del 1957. Ara bé, en essència, la DGRN roman pràcticament inalterada.
Llibres del Registre Civil
L’anàlisi d’aquesta qüestió, com moltes altres en aquesta primera part del treball, la dividim en les disposicions de l’antiga i la nova Llei del Registre Civil. Arran del que ja hem dit, és clara la diferència entre un règim i l’altre: la figura del llibre, centre neuràlgic del sistema fins ara, desapareix per ni tan sols ésser esmentada a la nova Llei més enllà del règim transitori.
I. L’art. 98 del Reglament de la Llei del Registre Civil aprobada per Decret de 14 de novembre del 1958 fa una enumeración dels llibre de cada oficina del Registre en relació a les seccions d’aquest, de les quals ja n’hem parlat. Llegim que “Los libros correspondientes a las Secciones que comprende; el Diario [...] y el de Personal y Oficina.”. A més, “un orden de legajos por Sección; otro indistinto de inscripciones, indicaciones, cancelaciones y anotaciones marginales, el de Notas Marginales, el de Personal y Oficina, el de Expedientes, el de Otros Documentos y el de Abortos”. A més, “un fichero por cada Sección, otro de fe de vida o estado, y los cuadernos auxiliares y ficheros que juzgue conveniente el Encargado o prescriba la Dirección General”.
En concret, el llibre d’inscripcions, definit per l’art. 99 RRC, inclou: (a) “los libros formados por Secciones”; (b) de forma genèrica, per criterio de competència, “los ordinarios destinados a las demás inscripciones”; i (c) “el Libro Especial de Matrimonios Secretos”.
Els requisits formals són, en essència, aquells que tendeixin a crear condicions de seguretat, com indica l’art. 100 RRC. Per això, els custodiarà l’Encarregat del Registre, atès que aquesta és una de les seves funcions. En vinculació amb això, l’art. 104 RRC ens diu que “los Libros de Inscripciones y el de Personal y Oficina se conservarán siempre”, per afegir, sorprenentment, que tots els altres llibres del registre “serán vendidos e inutilizados en forma que se evite la publicidad de su contenido”.
II. En breu temps la nova Llei del Registre Civil entrarà en vigor i el sistema dels llibres quedarà derogat in totum. La disposición transitòria III indica que ja no existirà el Llibre de Família, tot i que “los Libros de Familia expedidos con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley seguirán teniendo los efectos”. La V, en la línia de l’efectivitat dels llibres anteriors, assenyala que “la publicidad formal de los datos incorporados a libros no digitalizados continuará rigiéndose por lo previsto en la Ley del Registro Civil de 8 de junio de 1957”.
En darrer terme, s’indica a la disposició transitòria VI que “los libros y documentos que a la fecha de la entrada en vigor de esta Ley obren en los archivos del Registro Civil se considerarán patrimonio documental con valor histórico en los términos previstos por la Ley 16/1985”, en la línia de l’art. 104 del Reglament de l’antiga Llei del Registre que tot just hem vist.
II
REGISTRE DE LA PROPIETAT
A. Introducció
El Registre de la Propietat pot ser vist com institució jurídica, conjunt de llibres i com oficina. A nosaltres ens interessa parlar-ne des de l'òptica descriptiva parant especial atenció a l'oficina, i no pas des de la perspectiva finalista, que és la pròpia del Registre com institució jurídica.
En sentit descriptiu, doncs, i afirmant-ho amb les paraules de Camy Sánchez-Cañete: "el Registre és un òrgan estatal de l'ordenament jurídic que, mitjançant l'apreciació de la realitat a través de les dades aportades, declara una situació jurídica respecte un dret real immobiliari, una declaració que, encara que sigui plena en el pla jurídic, és susceptible de prova en contra pel que fa als fets extraregistrals". Com hem dit, el sentit descriptiu es contraposa al finalista que, en paraules del mateix autor, fa així: "organisme jurídic estatal que, recollint la vida dels drets reals sobre immobles, posibilita el fet que adquireixin la plenitud d'efectes que l'ordenament jurídic els concedeix segons la seva peculiar natura". Com a afegitó a aquesta postula arrelada a la tradició, López Medel hi suma que el Registre de la Propietat és un "servei públic, de caràcter essencial i jurídic" que, segons Hernández Gil, s'emmarca dins de les "activitats administratives".
Orígens
Com dèiem, té sentit, a efectes d’aquest treball, destriar els dos vessants del Registre de la Propietat, malgrat al capdavall responguin al mateix fet. La utilitat efectiva dels Registres és tal, primer de tot, perquè hi ha unes oficines que, en segon lloc, funcionen d’acord amb abstraccions legals i doctrinals correctes. Volem aturar-nos un moment, a títol introductori, en l’aclariment d’aquesta utilitat, com a resposta a necessitats històriques que van configurar l’institut jurídic del Registre i la seva oficina en el que és avui dia.
"Publicitat" i "confiança" són dos valors que estan en relació directa, puix que "més confiança implica millor coneixement de la situació real i per tant una major seguretat i confiança en la presa de decisions" . És evident doncs que si hi ha major demanda de seguretat jurídica s'ha de correspondre amb un millor servei públic de "publicitat" de les condicions que operen en les transmissions econòmiques . En aquesta línia, també té com a horitzó “el foment de crèdit territorial o immobiliari, a través bàsicament de la garantia de les oportunes hipoteques, en els àmbits de la construcció, urbanístics, comercials, industrials i agrícoles, és una finalitat fonamental de la publicitat efectuada en el Registre de la propietat immoble" .
L’origen pretèrit del Registre de la Propietat es remunta a una proposta –fracassada- que va plantejar Colbert el 1693 a França. La forma d’organització (parem atenció a això, atès que és tema del treball), consistia en una oficina del Registre a les secretaries dels jutjats i tribunals. Molts anys més tard, el 1781, el Govern francès dictà un Edicte en què s’instituïren els “conservadors d’hipoteques”. El sistema triat de publicitat immobiliària fou introduït per la Revolució, arran del Decret del 19 de desembre del 1790 (a partir d’aquí comença a parlar-se de transcripció). La reforma de conjunt va venir amb el Codi Hipotecari del 1795 (que consagra els principis de publicitat i especialitat), que imposa la publicitat de totes les hipoteques. Posteriorment, la Llei de l’11 Brumari de l’any VII va imitar el sistema germànic pel que fa els Registres, la qual cosa implica un acostament als models contemporanis. Això no obstant, el Codi Civil francès del 1804, el napoleònic, suposà una regressió, perquè sanciona l’encara actual model francès de full personal. El Registre, des del punt de vista organitzacional, es confia llavors a un funcionari de finances .
En el cas d’Alemanya, que hem citat de biaix parlant del francès, el primer exponent legislatiu és la Llei prussiana del 1872. Des d’aquest moment, l’evolució del Dret Registral alemany és ràpida. Es rep en els treballs preparatoris del CC i es consagra definitivament el 1896. El sistema es completa amb l’ordenança registral del 1900. Els trets dels sistema alemany, de full real, pel que fa l’organització és que el Registre es confia a un jutge immobiliari, funcionari de justícia, a fi d’establir un rigorós sistema de control de la legalitat .
L’obstacle inicial, com recordarem avall, fou de tipus financer. El Registre és un servei públic que costa uns diners que en un primer moment no eren immobilitzats o circumscrits a aquest fi. La ineficaç distinció entre ingressos ordinaris i extraordinaris, taxada, no permetia un canvi sobtat en les xifres de conjunt dels pressupostos. Per tant, els Estats van desenvolupar mica en mica els Registres, amb els ingressos tributaris que eren, materialment, conseqüència d’una activitat econòmica que, formalment, necessitaria el Registre.
A partir de la necessitat, doncs, d’instruments seriosos de confiança i, de forma paulatina, segons les possibilitat de finançament, va sorgir el Registre de la Propietat Espanya. "L'aparició dels sistemes de Registre va respondre, principalment al segle XIX, a les exigències del fenomen d'augment de l'activitat contractual sobre béns immobles i, amb aquesta, de les necessitats del crèdit territorial [...] El sistema de Registre de la propietat immoble encaixa perfectament amb les transformacions socials que rep l'institut de la propietat privada [...]”. Aquesta idea ja havia sorgit amb timidesa des de la Constitució espanyola del 1812, que al seu art. 4 diu que “la Nación está obligada a conservar y proteger por leyes sabias y justas la libertad civil, la propiedad y los demás derechos legítimos”. Es tracta, per tant, de protegir la propietat.
Conclou Roca Sastre el Registre és una peça clau del sistema que ja és essencial i que la seva integració és l’ordenació de la propietat és irrenunciable: "els sistemes d'ordenació jurídica de la propietat immobles poden classificar-se segons prescindeixin del Registre (com al Dret romà i en el germànic primitiu, malgrat fessin servir mitjans més o menys publicitaris) o que, per contra, adoptin el Registre com a peça clau del sistema". I afegeix que “no cal amoïnar-se excessivament pels nous tombs que pugui prendre la propietat immoble, atès que la propietat individual serà el tipus prevalent i amb això n'hi haurà prou per voler-la assegurar" , val a dir, que caldria reconfigurar de soca-rel la concepció de la propietat per prescindir del Registre de la Propietat.
Dret registral comparat
Vista la rellevància del Registre com a realitat històrica ben justificada, queda palesat que alhora és una realitat necessària per la qual s’ha de passar, des d’un punt de vista material, per concebre el modern dret immobiliari registral. Els sistemes que es van crear, però, no foren idèntics. Com ja hem vist, França tria des de Napoleó un model de full personal, mentre Alemanya i la seva òrbita un de real. Espanya, contra la regla general pel que fa la font d’imitació del seu dret noucentista, informa parcialment el seu sistema en el germànic full real.
Segons una doctrina , podem entendre de forma independent en el terreny conceptual, tres models: A. adjectiu: França i pocs més, B. substantiu: Austràlia, Alemanya i Suïssa, C. relatiu: Espanya i altres models mixtos.
Amb major detall, una altra doctrina ordena els sistemes pels seus efectes: d’una banda hi ha (A) sistemes tipus: i. francès: inoposabilitat del no registrat respecte del tercer adquirent per negoci jurídic registrat; ii. alemany: exactitud del registrat respecte del titular registral i, al capdavall, del tercer adquirent de bona fe per negoci jurídic registrat; iii. australià (o model Torrens): inatacabilitat del registrat llevat d'excepcions taxades, respecte del titular registral; d’altra banda, (B) Sistemes derivats (amb llista reduïda respectivament), i. Bèlgica i Itàlia; ii. Suïssa i Àustria; iii. Inglaterra, Gal•les, alguns Estats dels EUA i Dinamarca. No entrem en major detall perquè no és matèria d’aquest treball.
Finalment, la mateixa doctrina citada també ordena els sistemes segons el paper de la finca (la qual cosa, a efectes de l’organització, sí que interessa més a aquest treball). Aquí es distingeix entre el ja comentat full real i full personal. Així, d’una banda, tenim el Registre que es duu per finques (model francès, belga i italià) i, d’altra banda, el que es circumscriu a la finca (espanyol, alemany, suís, australià i danès). Aquest model, el propi, condueix a valorar el contingut de cada full o registre particular obert a cada finca, en el sentit d'atribuir-li la qualitat d'exacte, a fi de protegir el titular registral i, sobretot, el tercer hipotecari.
B. Organització
Hem de començar criticant la legislació vigent en matèria del Registre de la Propietat. Primer de tot, com diu Bernà i Xirgo, per tenir “una sistemàtica detestable” i, en segon lloc, per ser extremadament desactualitzada en certs punts . En altres paraules, l’ordre dels preceptes sobre l’organització en els Registres Civils, com s’ha vist, és de bon tros millor que el que comprovem a la legislació hipotecària.
Dependència
D’acord amb l’art. 259 LH, el Registre de la Propietat depèn del Ministeri de Justícia i “tots els assumptes referent a aquests estan encomanats” en última instància a la Direcció General de Registre i del Notariat, en concret per la subdirecció, la del Notariat i els Registres de la Propietat i Mercantil.
Com ja s’ha dit, la unitat bàsica i real d’aquest Registre és l’oficina. N’hi ha al voltant de mil a tot l’Estat. Aquestes oficines, en sentit ampli, ofereixen “servei públic”, finançat per l’Estat i, alhora, no gratuït en cap de les sol•licituds que s’hi poden fer – ad exemplum, una nota simple informativa té un cost de 20 euros. En tot cas, sobre la definició de “servei públic”, s’ha de dir que no correspon al dret civil ni registral aclarir què és. N’hi ha prou amb asseverar, amb Diez-Picazo, que el Registre és una “institució administrativa” , amb la qual cosa, tanmateix, no volem significar que és un mer registre administratiu, perquè el centre o nucli dur del Registre de la Propietat és el seu marcat i tarannà d’institució jurídica de dret privat, sense perjudici del seu caràcter, ja esmentat, de servei públic. És, tot comptant, un Registre jurídic perquè es basa en el principi d’inscripció i qualificació registral, vinculat al principi de legalitat, que s’efectua en els Llibres d’Inscripcions, a través dels quals s’ofereix un servei a la col•lectivitat de titulars de drets reals immobiliaris i futurs adquirents d’aquests.
Convé, en darrer terme, que passem revista a les funcions de la Subdirecció del Notariat i del Registre de la Propietat, que s’especifiquen a l’art. 260 de la LH. Podem distingir dos tipus de funcions: les pròpiament jurídiques, d’una banda, i les més administratives, de l’altra.
I. Pel que fa les primeres funcions, la DGRN ocupa el lloc d’últim responsable de l’assegurament del principi de legalitat registral amunt esmentat, segons el qual els Registre haurà d’observar l’ordenament jurídic. Aquesta responsabilitat es manifesta en què té la facultat de proposar al Ministeri de Justícia la reforma i adopció de Lleis, Reglaments i Ordres ministerials a fi d’un major assegurament del principi susdit. En estreta vinculació amb el primer apartat de l’art. 260, que és una resposta abstracta a les necessitat de l’Estat de Dret, tenim l’apartat tercer, d’acord amb el qual la DGRN resoldrà recursos governatius “que s’interposin contra les qualificacions que dels títols facin els Registradors”, així com “els dubtes que es plantegin els Registradors pel que fa la intel•ligència i execució de la Llei Hipotecària o del seu Reglament”. A més a més, l’apartat cinquè del mateix article indica que la Direcció “exerceix la inspecció i vigilància de tots els Registres de la Propietat”. Finalment, l’apartat sisè ens diu que la DGRN corregirà disciplinàriament als Registradors per les faltes comeses” en relació a les seves tasques, podent àdhuc arribar a destituir, postergar o traslladar Registradors quan s’escaigui.
Es pot veure aquí una progressió sempre emmarcada en el mateix principi de la legalitat i al seu obligat acatament: (i) idees generals sobre el funcionament en abstracte del Registre, que comunica al Ministeri, (ii) idees concretes sobre resolució de recursos i dubtes tingut a la praxi registral, (iii) vigilar i inspeccionar, perquè els anteriors dos mitjans poden ser insuficients i, a la fi, (iv) corregir, no pas arran de recursos del punt “ii” per via d’esmena, sinó com a conseqüència de la tasca de vigilància i inspecció.
II. Pel que fa les altres funcions, que hem qualificat de manera genèrica com administratives, la DGRN té les següents potestats: convocatòria d’oposicions a Registrador (ara bé, el nomenament està reservat, ex art. 278 LH, al Ministeri de Justícia i, per l’art. 147 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 2006, és competència executiva de la Generalitat), resoldre processos d’oposicions en darrera instància o supletòriament, formar i publicar estats del moviment de la propietat i drets reals immobiliaris (funció estadística d’aplec respecte les dades que hauran de reunir els Registradors, ex art. 293 LH), comunicar ordres dictades pel Ministeri de Justícia i autoritzar-ne la publicació (funció informadora). S’hi sumen a aquestes altres funcions que queden detallades al Reglament Hipotecari, on, atesa la seva natura, no ens interessa entrar.
Lateralment és necessari dir alguna paraula sobre l’organització interna de la DGRN en la subsecció que ens interessa. Els arts. 261 a 273 fixen el règim. Atesos els requisits d’accés dels membres és clar que la DGRN és un òrgan essencialment jurídic i especialitzat, la qual cosa ratifica la idea ja expressada segons la qual el Registre de la Propietat, que té com a centre, no pas un Registre de la Propietat central, ans la DGRN, es caracteritza igualment per tarannà sobretot jurídic i sols de biaix administratiu d’aquesta. Els membres de la DGRN accediran, ens diu l’art. 262, “necessàriament per ascens rigorós”.
Organització territorial
Els arts. 7 i 8 LH indica que la primera inscripció serà sempre la de cada finca, que s’anomena immatriculació. Cada finca, segueix el precepte, tindrà un número diferent i correlatiu, a fi que s’identifiqui com a únic i exclusiu. Convé recordar aquí que el sistema de full espanyol és el real. La finca és, doncs, per a major facilitat en el control i seguiment, “la unitat bàsica del sistema” .
Pel que fa la concepció geogràfica del Registre de la Propietat com Oficina en sentit estricte, cal distingir aquí entre el local del Registre i la demarcació registral. D’una banda, el local és l’indret on es duu a terme la publicitat registral (arts. 356-361 Reglament Hipotecari). Aquí també és “on es planteja la moderna orientació de la informatització del Registre”. D’altra banda, la demarcació o circumscripció territorial es vincula amb el sistema de competència territorial. Això, a la pràctica, vol dir que les finques s’inscriuen en l’oficina del Registre de la Propietat del seu lloc (com una variant del lex rei site). En aquesta línia, llegim a l’art. 1.2 LH (en la mateixa línia, art. 275 LH i arts. 1 i 2 RH) que les “inscripcions o anotacions es faran en el Registre en la circumscripció territorial dels quals radiquin els immobles”. El criteri de la territorialitat és fonamental a efectes de la publicitat registral: l’oposabilitat davant tercers sols és al•legable si la inscripció s’ha efectuat a l’oficina territorialment corresponent, perquè “si están indebidamente inscritas, no afecta la situación registrada a tercero”. L’art. 420.2 RH, interpretant a contrario el citat art. 1.2 LH, disposa que no es podrà efectuar un assentament de presentació de “documents relatius a finques radicants en altres districtes hipotecaris” .
Així mateix, interessa indicar que l’art. 358 RH estableix com haurà de ser el rètol de cadascun dels Registres espanyols. S’indicarà, en la part inferior del rètol, el nom del districte hipotecari. L’art. 356 RH indica que, un com dins de l’oficina, podrem veure a un o diversos quadre els Ajuntaments o municipis que queden compresos dins de la demarcació registral. A més, s’indicarà, en cas que s’escaigui, les poblacions que van pertànyer a aquell Registre i ja no i, també, el Registre al qual van pertànyer abans.
La competència de creació i suspensió d’oficines del Registre correspon al “Ministeri de Justícia a proposta de la DGRN”, mitjançant un expedient en relació a actes estadístics (volum de treball). Se seguirà el mateix procés quan hi hagi meres alteracions o canvis de capitalitat. L’art. 488 RH, de tancament, preveu l’institut de “translació provisional” que delega, per causes excepcional, la competència del Ministeri i de la DGRN, als Registradors.
Registradors de la Propietat
Formen part del Cos de Registradors de la Propietat, el règim dels quals és detalladament regulat al Reglament Hipotecari, als arts. 489 i ss, tan pel que fa l’accés al Cos com els drets i deures que tenen un cop dins d’aquest. Els Registrador són funcionaris de l’Estat (cal recordar que és competència exclusiva per ministeri de l’art. 149.1.8 CE) que ingressaran al cos a través, com diu l’art. 277 LH, d’oposicions.
I. Els requisits per ser Registrador s’aclareixen l’art. 279 LH i, de forma negativa, el 280 indica qui no pot ser Registrador. Són requisits que tenen com a finalitat assegurar que els cos té uns coneixements específics i segurs sobre la matèria. Convé recordar aquí un concepte del qual hem parlat: la confiança. Efectivament, la confiança en el Registre de la Propietat és la clau de la seguretat de les relacions jurídiques que s’emparen en la publicitat registral. Cal, perquè això realment sigui així, que els Registradors estigui verament preparats i siguin experts. Per la mateixa raó, el sistema d’escalafons, que veurem més endavant, jerarquitza els Registradors per l’antiguitat, atès que, a efectes de coneixements acreditats i llarga experiència, la seva capacitat d’assumir major responsabilitat és ja prou caracteritzada.
L’art. 279, citat abans com símbol de la desactualització, indica que per ser Registrador cal ser home, major de 23 anys i llicenciat en Dret. Avui diríem que n’hi ha prou amb superar les oposicions, que pressuposen que s’és major d’edat, i graduat en Dret, la qual cosa ja seria òbvia en cas d’haver accedit al cos. Tot comptant, com dèiem, els Registradors de la Propietat són, altrament dels Encarregats del Registre Civil, persones que poden ser definides únicament per la seva alta qualificació.
Interessa parar atenció, per enllestir el tema dels requisits, l’art. 280, en els seus apartats primer i segon. S’indica que els insolvents no poden ser Registradors. Aquí s’ha de tenir ben present el tarannà patrimonial del Registre de la Propietat, altrament del Civil, que no conté drets de contingut econòmic. La idea de rerefons és la mateixa segons la qual, com deien els Usatges de Barcelona del Rei En Jaume I, no pot ser banquer un insolvent. No pot tutelar els drets reals d’altri aquell que no va tenir la diligència exigibles (el bon pare de família del CC) respecte els propis, perquè seria un contrasentit. Per tant, l’art. 280 diu que aquells que tinguin societats que hagin fet fallida, que hagin estat declarades en concurs, els deutors a Hisenda, àdhuc com a segons contribuents.
En estret vincle amb la necessària solvència del Registrador, disposa la Llei la prestació de fiança. És un requisit de tipus constitutiu: “no es donarà possessió del seu càrrec a aquells que siguin nomenats Registradors, sense que prestin prèviament fiança en la forma i quantia que fixarà el Reglament”, estableix l’art. 282 LH. Aquesta obligació dinerària no s’extingirà fins que el Registrador cessi en el seu càrrec, en la línia de l’art. 283 in fine. Així doncs, mentre el Registrador ocupi el seu càrrec, existirà la fiança, ja que, com cal recordar, aquests qualificaran sota la seva pròpia responsabilitat (art. 18 LH), la qual cosa vol dir que la fiança queda afecta a “les responsabilitats en què incorri per raó del càrrec” (art. 283).
En darrer terme, convé parar atenció sobre les incompatibilitats dels Registradors de la Propietat i, en particular, en la que determina l’art. 281 LH. Un Registrador no pot ser alhora Jutge, perquè en tal cas hi hauria una unitat entre la funció registral, la pròpia, i la funció judicial de salvaguàrdia dels assentaments (com indica l’art. 1 in fine LH). Així mateix, tampoc no pot ser Notari, puix que aquest atorga una escriptura pública, la qual haurà de ser qualificada posteriorment i amb independència de criteri respecte el parer, ja que, en cas d’aplegar en un sol les dues operacions, quedaria desvirtuat el sistema de doble control de legalitat, que és el model vigent.
II. “Cada Registre de la Propietat és a càrrec d’un Registrador”, segons l’art. 274 LH, llevat de l’excepció en què el Ministeri de Justícia i la DGRN poden decidir que un mateix Registre estigui a càrrec de diversos Registradors, com indica l’art. 275, previst per a casos en què hi hagi “un gran volum de moviments”, això és, molta feina.
Puix que és imprescindible que hi hagi tothom un Registrador, l’art. 275 bis habilita la DGRN perquè designi un quadre de substitucions, consistent en què diversos Registradors tingui potestat per efectuar la qualificació registral a un conjunt de Registres de demarcacions territorials diferents dins d’una província o províncies confrontants.
Amb la mateixa mentalitat, el legislador disposa a l’art. 288 que “el Registrador no podrà absentar-se”.
III. No tots els Registradors són iguals, ans es classifiquen per l’escalafó corresponent. Hi ha quatre escalafons, segons l’art. 276 LH, diferenciats “per ordre d’antiguitat absoluta”, això és, des de la data del nomenament (en la línia de l’art. 284 LH). Seran 125 els del primer escalafó, la qual cosa té rellevància, per exemple, a efecte de l’accés a la DGRN.
Per la resta, l’art. 295 remet al Reglament en relació a totes les altres qüestions.
GEOBASE
Ha estat reclamada la informatització de tots els Registres. Hem vist que el Registre Civil serà d’aquí dos anys íntegrament informatitzat. Així mateix, la disposició addicional segona de la Llei 30/92 promet la informatització dels Registres administratius. Igualment, existeix també una certa tendència a la modernització dels mitjans hipotecaris és la Llei 24/2001, segons la qual esdevé una infracció greu, per ministeri de l’art. 313.b.f LH, “el incumplimiento reiterado de facilitar el acceso telemático a los datos del Registro”. En aquesta línia, l’actual art. 9 LH estableix que “los registradores dispondrán de aplicaciones informáticas para el tratamiento de bases gráficas que permitan su coordinación con las fincas registrales y la incorporación a éstas de la calificación urbanística, medio-ambiental o administrativa correspondiente”, malgrat encara es manté l’art. 359 RH parla de la màquina d’escriure.
Alhora, convé indicar que molts dels serveis del Registre de la Propietat poden ser consultats a través de la xarxa. Ara bé, és un afer no resolt el de l’oficialitat dels documents obtinguts o lliurats a través de mitjans informàtics.
El sistema GEOBASE, que conté informació gràfica georreferenciada respecte la identificació d’una finca registral, s’està implantant progressivament i encara de manera informal als Registres de la Propietat. La iniciativa ha estat del Col•legi de Registradors en col•laboració amb el Servei de Cartografia de la Universitat Autònoma de Madrid. No en diem més atès que la integració d’aquest sistema perquè, com dèiem, al començament, encara queda molt de camí per fer.
Llibres del Registre de la Propietat
L’art. 362 RH enumera els llibres: (a) d’inscripcions, (b) Diari de les operacions del Registre, (c) d’incapacitats, (d) Índex de finques rústiques i urbanes i índex de persones, (e) d’estadística, (f) especial d’anotacions de suspensió de manaments judicials, laborals o administratius, (g) Inventari i (h) llibres i quaderns auxiliars, si s’escau, quan els Registradors els jutgin convenients.
Els llibres han de ser foliats, visats judicialment, uniformes per a tots els Registres i formats sota la direcció del Ministeri de Justícia “amb totes les precaucions convenients”, estableixen els arts. 238 i 239 LH. A més, l’art. 363 RH afegeix que “se formarán ordenarán y rayarán conforme a las prescripciones y modelos que establezca la DGRN”. La raó d’aquesta prudència s’expressa al final de l’art. 239 citat: per evitar fraus, d’una banda, i falsedats, de l’altra. Per aquesta raó, conclou l’art. 241, només els llibres que compleixin els requisits formals esmentats “faran fe”.
Ara bé, hi ha més exigències, com ara la de l’art. 241 LH: els llibres no sortiran “en cap cas” de l’oficina del Registrador (àdhuc les diligències judicials es practicaran a la mateixa oficina).
Entrant en matèria substantiva, cal començar pel més important dels llibres i clau de volta del Registre de la Propietat: el d’inscripcions. En aquest s’operen els actes de major rellevància jurídica des de tots els punts de vista. L’art. 242 descriu el contingut d’aquests llibres: “inscripciones, anotaciones preventivas, cancelaciones y notas de todos los títulos sujetos a inscripción”. Com ja hem dit amunt, “el Registro de la Propiedad se llevará abriendo uno particular a cada finca en el libro correspondiente”, afegint-hi que “todas las inscripciones, anotaciones y cancelaciones posteriores relativas a la misma finca se practicarán a continuación”, perquè el sistema del Registre dels béns immobles és de full real. Ara bé, s’afegeix aquí una nova garantia formal, que obliga al Registrador a no deixar “espais en blanc entre els assentaments”, per les mateixes raons ja esmentades de l’art. 239 in fine.
En vinculació amb les inscripcions pròpiament dites al Llibre corresponent, l’art. 248 estableix que “a més els Registradors duran un Llibre anomenat Diari on, en el moment de la presentació de cada títol [...] estendran un breu assentament del seu contingut”. Això posa de manifest el seu tarannà instrumental. La Llei 24/2001 va modificar el precepte en tant que la presentació dels títols podran fer-se “en persona, per correu, telefax o per remissió telemàtica”.
III
REGISTRE MERCANTIL
Hi ha una estreta vinculació entre els Registres de la Propietat i Mercantil. Aquesta vinculació esdevé, en certs moments, total assimilació entre l’un i l’altre des de l’òptica legal.
I. Pel que fa l’origen, materialment comparteixen algunes causes. La maduresa del capitalisme va necessitar, així com la concepció plena de la propietat, la protecció de la seguretat jurídica. Excloem d’aquest treball ulteriors precisions, havent-hi prou amb dir que el 1737, a les Ordenances de Bilbao, el Registre es limitava a comerciants socials, mentre que ja al primer Codi de Comerç de Sáinz de Andino, del 1829, esdevé a més un registre de documents, la qual cosa augmenta el seu àmbit subjectiu. Tanmateix, aquesta diferència en l’origen i els fets del 1737 són determinants a l’hora d’entendre el fet que el Registre Mercantil és, altrament del de Propietat, de full personal.
II. La Direcció General del Registre i el Notariat s'estructura, de fet, en dues Subdireccions, d'una de les quals, la del Notariat i els Registres de la Propietat i Mercantil, en depenen els dos Registres susdits. Per tant, la seva procedència organitzativa és la mateixa, atès que els dos són alhora una eina clau de la protecció jurídica dels drets de contingut patrimonial (altrament del Registre Civil, que mai no opera sobre drets avaluables en diner).
III. La figura del Registrador és la mateixa, en tant que són Registradors de la Propietat els encarregats del Registre Mercantil, i no a l’inrevés (art. 13.3 del Reglament del Registre Mercantil, d’ara en davant RRM). Ambdós són, igualment, nomenats pel Ministeri de Justícia (art. 13.2 RRM), amb la puntualització del ja citat art. 147 de l’Estatut de Catalunya, pel qual la Generalitat té aquí competències executives.
No obstant això, són clares les diferències entre el Registre Mercantil i el de la Propietat, fins al punt que una part de la doctrina, ja clàssica, de Garrigues, ha propugnat la separació total dels dos Registres . D'una forma introductòria, podem dir que mentre el segon inscriu drets reals sobre béns immobles (determinació per la cosa, també amb el sistema de full real), el Mercantil para atenció exclusivament als subjectes que actuen en el mercat (per la persona, l'empresari, d'acord amb el sistema de full personal). Aquesta és la diferència essencial entre les dues institucions registrals.
Les idees de Garrigues, però, s’adrecen a la substantivitat dels dos Registres on, avui dia, s’han sortosament superat les velles limitacions que eren conseqüència de l’assimilació entre els dos (com ara el Reglament del 1919 que, cometent un error fonamental, assimila els efectes de la inscripció dels dos Registres). Formalment les diferències són menors i això motiva que no repetim el que explicar llargament en la secció anterior d’aquest treball, sobretot pel que fa l’estatut dels Registradors
Registre Mercantil Central
Una diferència organitzativa destacada respecte el Registre de la Propietat, pel que fa el nivell orgànic, és l’existència de Registre Mercantil Central. Va ser creat arran de la reforma de la Llei 19/1989. Aquest òrgan té una doble natura, la primera de les quals preval sobre la segona.
I. El seu caràcter primordial és el merament informatiu. D’una banda, centralitza les dades de totes les inscripcions de tots els Registres i, de l’altra, és un mitjà de publicitat, puix que és l’encarregat de publicar el B.O.R.M.E. Alhora cal tenir en compte que les dades inscrites al RMC són igualment públiques , com tots els altres Registres, amb les condicions i limitacions habituals. També amb funció informativa, emet notes simples.
Respecte la publicació del B.O.R.M.E., aquest té, segons l’art. 424 RRM, dues seccions: (a) dades remeses pels Registres territorials al Central i (b) anuncis i avisos legals (d’empresaris inscrits que no causin operacions en el Registre).
II. Ara bé, té alhora un caràcter certificador i circumscrit a un àmbit excepcional. Per les reformes introduïdes a la disposició addicional XIV de la Llei de Marques 17/2001 en relació a l’art. 395 RRM, el Registre Mercantil Central emet certificacions negatives que acrediten, no pas marques (no és objecte dels Registres Mercantils), ans denominacions socials respecte marques.
Organització territorial
El número de Registradors dels Registre Mercantils és força inferior que els del de la Propietat. Hi ha més titulars d’immobles que no pas de grans societats d’obligatòria inscripció. Per tant, l’organització territorial del Registre Mercantil és una altra. L’art. 16.2 RRM aclareix aquest extrem indicant que la regla general és aquesta: “La circunscripción de cada Registro Mercantil se extenderá al territorio de la provincia a que corresponda”. L’oficina del Registre s’ubicarà a la capital de província, segons l’apartat primer del mateix article. L’excepció són, segons preveu el mateix apartat primer, els Registres Mercantils que no són a capitals de província. L’enumeració, integrada pel Reial Decret 172/2007, de 9 de febrer, és numerus clausus: “Ceuta, Melilla, Eivissa, Maó, Arrecife, Puerto del Rosario, Santa Cruz de la Palma, San Sebastián de la Gomera, Valverde y Santiago de Compostela”. Aquesta enumeració pot ser alterada, com indica l’art. 16.3 RRM, mitjançant un nou Reial Decret, puix que el mateix Reglament del Registre pertany al mateix rang normatiu.
És formalment semblant la determinació del número de Registradors. L’art. 14.1 assenyala que seran aplegats a cada Registre també segons Reial Decret. Que en un mateix Registre, però, convisquin diversos Registrador, significa que s’hi haurà de treballar, com diu l’art. 15.1, per distribució de matèries o sectors.
La circumscripció provincial de la qual abans parlàvem és rellevant als efectes de l’efectuació de la inscripció. Els arts. 17 i ss RRM palesen que, atenent al fet que el sistema és de full personal, “la inscripción se practicará en el Registro correspondiente al domicilio del sujeto inscribible”. Aquest criteri és únic, puix que “la legalització de llibres dels empresaris, el nomenament d’experts independents i auditors, el dipòsit de documents comptables”, essent aquesta una enumeració oberta, també són actes vinculats al Registre del mateix domicili. Per aquesta raó, s’aplega tota la informació rellevant per socis, creditors i tercers, respecte l’empresari, en un mateix Registre. Aquesta forma d’organització, quan s’arribi a una plena informatització dels Registres, passarà a ser molt relativa, atès que l’institut històric del domicili social i nacionalitat de les empreses cada vegada és més discutible atesa una realitat econòmica d’efectes indefinits i globals.
En tot cas, els arts. 18 i ss regulen els canvis de domicili possibles: (a) dins de la província, (b) interprovincial i (c) a l’estranger, sense entrar en majors precisions, tot remetent a una altra legislació, sobre si aquí “a l’estranger” significa dins de l’espai comunitari o fora.
Llibres del Registre Mercantil
L’art. 23 RRM enumera aquests llibres: (a) d’inscripcions, (b) de legalitzacions, (c) de dipòsit de comptes, (d) de nomenament d’experts independents i d’auditors. Cadascun d’aquests quatre llibres tindrà alhora el seu propi Diari de presentació, que té una funció referenciadora no substantiva. De manera addicional, hi ha altres dos llibres instrumentals: (a) l’Índex i (b) l’Inventari.
És una enumeració numerus apertus pel que fa els Llibres de tarannà instrumental. D’una banda, perquè “quan les necessitats del servei ho aconsellin, la DGRN podrà autoritzar l’obertura, en relació als quatre primers llibres, de més d’un Llibre Diari. D’altra banda, els mateixos Registradors, directament, tenen total discrecionalitat de crear i seguir Llibres auxiliars, “a fi de gestionar adequadament el Registre”.
Tots els llibres, llevat del Llibre d’inscripcions, tindran “pàgines mòbils i podran elaborar-se per procediments informàtics” o àdhuc “ser substituïts per fitxers manuals o arxius informàtics”. La importància atorgada al Llibre d’Inscripcions no permet que, dementre, sigui informatitzat, atenent a la dementre incipient inseguretat en el pla jurídic d’aquest mitjans.
Cap comentari:
Publica un comentari a l'entrada